Elżbieta Wykrzykowska
Biblioteka Pedagogiczna w Toruniu

Finansowanie bibliotek pedagogicznych

Biblioteki pedagogiczne jako element polskiego systemu oświaty

Biblioteki pedagogiczne są częścią polskiego systemu oświaty i tak jak większość szkół i placówek oświatowych borykają się z wieloma problemami natury finansowej. Prowadzenie bibliotek pedagogicznych należy do zadań samorządu województwa. Poza bibliotekami pedagogicznymi, województwa prowadzą placówki kształcenia i doskonalenia nauczycieli oraz szkoły i placówki o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym. Biblioteki pedagogiczne są jednostkami budżetowymi samorządów i tym samym nie mają osobowości prawnej. Ich struktura organizacyjna i liczba filii zależy od decyzji organu prowadzącego. Każdy samorząd wojewódzki może zakładać, przekształcać i likwidować biblioteki pedagogiczne oraz ich filie, a także łączyć je w zespół ze szkołami lub placówkami należącymi do systemu oświaty. Może także w myśl art. 5 ust. 5c Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty^[1], przekazać bibliotekę pedagogiczną innemu samorządowi. Likwidacja biblioteki możliwa jest po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z powyższych przyczyn niezwykle trudno zebrać informacje o nakładach finansowych ponoszonych przez samorządy na funkcjonowanie tych bibliotek. Z powodu panującej dowolności trudno też opisać organizację ogólnopolskiej sieci bibliotek pedagogicznych. Każde województwo ma własne rozwiązania organizacyjne, a przyjęte koncepcje nie zawsze są trwałe.

Według danych Systemu Informacji Oświatowej, dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej (http://www.men.gov.pl/)^[2], w dniu 30 września 2008 r. (dane z roku 2009 nie zostały dotąd opublikowane) działały w Polsce 303 biblioteki pedagogiczne. W tej liczbie są 44 biblioteki samodzielne organizacyjnie, 13 wchodzi w skład zespołów placówek oświatowych, natomiast filii jest 246. Do ogólnej liczby należy dodać ok. 37 bibliotek, które straciły samodzielność i wchodzą wraz ze swoimi filiami w strukturę centrów doskonalenia nauczycieli. Dotyczy to m.in. bibliotek pedagogicznych w Legnicy, Włocławku, Białymstoku, Suwałkach, Szczecinie i Koszalinie.

Na mocy porozumień, samorządy dwóch województw przekazały prowadzenie bibliotek pedagogicznych 14 powiatom ziemskim (woj. dolnośląskie) i jednej gminie (Skawina w woj. małopolskim). Nadzór merytoryczny nad funkcjonowaniem wszystkich bibliotek pedagogicznych pełnią kuratorzy oświaty.

Finansowanie oświaty w Polsce

Zadania oświatowe finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego obejmują dwa działy klasyfikacji budżetowej. W ramach działu 801 Oświata i wychowanie, biblioteki pedagogiczne zostały sklasyfikowane w rozdziale 80147. Biblioteki włączone w struktury placówek doskonalenia nauczycieli znajdują się w rozdziale 80146. Z tej właśnie przyczyny trudno w budżetach poszczególnych województw znaleźć jednoznaczną informację o wielkości nakładów przeznaczonych wyłącznie na funkcjonowanie bibliotek pedagogicznych. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego realizują część zadań oświatowych także w dziale 854 Edukacyjna opieka wychowawcza.

Środki budżetowe na oświatę i edukację trafiają do samorządów w postaci części oświatowej subwencji ogólnej. Stanowią one znaczącą część dochodu każdego samorządu, który może tymi pieniędzmi dysponować dowolnie i przeznaczyć na wybrany przez siebie cel (niekoniecznie na oświatę). Praktyka wskazuje jednak, że zdecydowana większość samorządów uznaje te środki za niewystarczające i dopłaca do zadań oświatowych z własnych dochodów. Szczególnie dotyczy to samorządów w miastach na prawach powiatu. Na wysokość subwencji oświatowej największy wpływ ma oczywiście wielkość kwoty przeznaczonej na ten cel w budżecie państwa. Sposób podziału subwencji oświatowej dla poszczególnych jednostek samorządów terytorialnych określony jest w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009^[3]. Rozporządzenie to wprowadza algorytm, według którego zostaje ustalona przeliczeniowa liczba uczniów w roku dla poszczególnych szkół i placówek oświatowych. Subwencja (zgodnie z algorytmem i wagami ustalonymi w rozporządzeniu) dzielona jest pomiędzy samorządy z uwzględnieniem liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek oświatowych, zakresu realizowanych zadań oraz liczby nauczycieli (z uwzględnieniem ich stopnia awansu zawodowego), zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych (lub dotowanych) przez poszczególne samorządy terytorialne. Algorytm uwzględnia wzrost/spadek zadań realizowanych przez samorządy, w szczególności liczbę uczniów, w tym uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Dane dotyczące liczby uczniów (wychowanków) w roku szkolnym pochodzą z Systemu Informacji Oświatowej. Dane o liczbie nauczycieli i ich stopniu awansu zawodowego pochodziły dotąd ze sprawozdania statystycznego EN-3 o stanie zatrudnienia w dniu 10 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Od roku 2010 dane te będą pochodziły także z Systemu Informacji Oświatowej. Zapewne wszystkich cieszy fakt, że w 2009 r. subwencja oświatowa wzrosła w stosunku do roku 2008 o 8,05% (wynosi 33 399 798 tys. zł), mimo iż w skali kraju zmniejszyła się liczba uczniów w szkołach (niż demograficzny). Po odliczeniu rezerwy w wysokości 0,6% pomiędzy samorządy terytorialne podzielono 33 199 397 tys. zł.

Zakres realizowanych zadań wynika z ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie bibliotek pedagogicznych należy do tzw. zadań pozaszkolnych. W tej samej grupie zadań jest także prowadzenie placówek doskonalenia nauczycieli. W roku 2003 została ustalona dla zadań pozaszkolnych województwa waga stosowana odtąd w algorytmie podziału subwencji oświatowej. Waga otrzymała numer P41 i wartość kształtującą się na poziomie 0,008, naliczaną dla poszczególnych województw w zależności od rzeczywistej liczby uczniów wszystkich szkół położonych na terenie danego województwa.

Wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla województw rośnie z roku na rok. W pierwszym roku istnienia województw wyniosła ona zaledwie 235 369 144 zł. Po 10 latach osiągnęła poziom ponad 654 mln złotych.

Tab. 1. Wielkość subwencji oświatowej dla województw

Źródło: opracowanie własne na podstawie: HERBST, M., HERCZYŃSKI, J., LEVITAS, A. Finansowanie oświaty w Polsce: diagnoza, dylematy, możliwości. Warszawa: Wydaw. Naukowe Scholar, 2009, s. 103, 109; Informacja o założeniach przyjętych do skalkulowania wysokości subwencji oświatowej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz o sposobie finansowania zadań oświatowych w roku 2009 [on-line] Ministerstwo Edukacji Narodowej, 18 czerwca 2009 [Dostęp 20 października 2009]. Dostępny w World Wide Web: http://www.men.gov.pl/; Pismo Ministra Finansów [on-line]. 12 lutego 2008 roku [Dostęp 20 października 2009]. Dostępny w World Wide Web:
http://finanse-publiczne.pl/materialy/MF_budzet_samo_2008_wojewodztwa.pdf.

Z powyższej tabeli widać, że wysokość subwencji oświatowej przydzielanej województwom w ramach subwencji ogólnej systematycznie wzrasta. Jednak budżet państwa nie subwencjonuje wszystkich kosztów funkcjonowania sieci szkół i placówek oświatowych ukształtowanej decyzjami wojewódzkich władz samorządowych. Dlatego istnieje konieczność uzupełnienia uzyskiwanych z budżetu państwa środków subwencji środkami pochodzącymi z dochodów własnych województw. W efekcie systematycznie rosną wydatki województw na oświatę. Jedynie w roku 2003 województwa wydały na oświatę nieco mniej niż otrzymały w ramach subwencji.

Tab. 2. Struktura wydatków województw na oświatę (w procentach)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: HERBST, M., HERCZYŃSKI, J., LEVITAS, A. Finansowanie oświaty w Polsce: diagnoza, dylematy, możliwości. Warszawa: Wydaw. Naukowe Scholar, 2009, s. 109.

Powyższa tabelka przedstawia procentową strukturę wydatków wszystkich województw samorządowych na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą w latach 1999–2006. Zdecydowana większość wydatków oświatowych województw przeznaczana jest na wynagrodzenia. Dramatycznie niskie nakłady na pozostałe wydatki były przede wszystkim w roku 2003. W bibliotekach pedagogicznych brak środków finansowych najbardziej odbija się na jakości zbiorów oraz na zwolnieniu procesu komputeryzacji. Niestety, oszczędności szuka się także poprzez łączenie bibliotek z placówkami doskonalenia nauczycieli oraz poprzez likwidację filii.

Z satysfakcją należy podkreślić coraz większe nakłady, jakie województwa przeznaczają na inwestycje. W latach 1999–2009 spora część środków inwestycyjnych trafiła do bibliotek pedagogicznych, poprawiając zdecydowanie ich bazę lokalową i wyposażenie. Samorządy przekazują na cele biblioteczne budynki powojskowe i poszpitalne oraz budują nowe obiekty. Inwestycje te finansują ze środków własnych, ale korzystają także ze środków Unii Europejskiej (ZPORR). Dzięki środkom inwestycyjnym, w licznych bibliotekach przeprowadzono znaczące remonty kapitalne i zmodernizowano ich wyposażenie (m.in. w Opolu, Bydgoszczy, Inowrocławiu, Krośnie i Łańcucie). W tym samym okresie ponad 20 bibliotek pedagogicznych znacznie poprawiło swoją sytuację lokalową poprzez przeprowadzkę do budynków obszerniejszych i wygodniejszych (m.in. w Nakle, Sępólnie Krajeńskim, Świeciu, Tucholi, Żninie, Toruniu, Otwocku, Żyrardowie, Dębicy, Kolbuszowej, Leżajsku, Elblągu, Olecku, Gołdapi, Poznaniu, Łomży, Lublinie, Częstochowie, Przemyślu, Chojnicach, Lipsku, Wrocławiu, Jaworznie, Szczecinie). Jeszcze w październiku 2009 r. planowane jest otwarcie rozbudowanej i zmodernizowanej siedziby Pedagogicznej Biblioteki Wojewódzkiej w Warszawie.

Biblioteki pedagogiczne, tak jak wszystkie jednostki budżetowe, mogą prowadzić wydzielone rachunki dochodów własnych. Na rachunkach tych mogą gromadzić dochody m.in. z:

• opłat za udostępnianie dokumentacji przetargowej,
• spadków, zapisów i darowizn,
• odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie.

Ponadto źródłami dochodów własnych mogą być:

• wpływy z tytułu najmu i dzierżawy,
• opłaty za udział w kursach, szkoleniach i konferencjach,
• opłaty pobierane zgodnie z regulaminem udostępniania zbiorów bibliotecznych oraz opłaty za przetrzymywanie wypożyczonych zbiorów,
• wpływy ze sprzedaży własnych wydawnictw edukacyjnych,
• wpływy za usługi poligraficzne i kserograficzne,
• granty otrzymane na organizację konferencji, konkursów, seminariów,
• odsetki bankowe.

Zgromadzone w ten sposób dochody własne jednostki budżetowe mogą przeznaczyć przede wszystkim na:

• pokrycie kosztów uzyskania dochodów,
• cele wskazane przez darczyńców,
• pokrycie kosztów bieżącej działalności,
• zakup książek i pomocy naukowych,
• zakup wyposażenia,
• naprawę wyposażenia,
• zakupy inwestycyjne,
• remonty.

Dochody własne, zgromadzone przez jednostki budżetowe stanowią często bardzo istotne źródło finansowania w całości lub w znaczącej części zadań oświatowych, niemożliwych do zrealizowania przez te jednostki ze środków budżetowych.

Finansowanie Biblioteki Pedagogicznej w Toruniu w roku 2009

Samorząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego jest organem prowadzącym dla 16 szkół i placówek oświatowych. Wśród nich są dwie biblioteki pedagogiczne:

• Pedagogiczna Biblioteka Wojewódzka w Bydgoszczy wraz z siecią dziewięciu filii terenowych,
• Biblioteka Pedagogiczna im. gen. bryg. prof. Elżbiety Zawackiej wraz z jedyną filią w Brodnicy.

Włocławska biblioteka pedagogiczna jest włączona w strukturę Kujawsko-Pomorskiego Centrum Edukacji Nauczycieli.

Województwo kujawsko-pomorskie otrzymało w ramach subwencji ogólnej na rok 2009 część oświatową w wysokości 56 756 059 zł.

Na zadania oświatowe, realizowane w roku 2009 we wszystkich 16 szkołach i placówkach oświatowych, województwo zaplanowało wydatki (dział 801 Oświata i wychowanie oraz dział 854 Edukacyjna opieka wychowawcza) w łącznej wysokości 65 765 559 zł. Oznacza to, że województwo przeznacza na finansowanie zadań oświatowych dodatkowe 9 009 500 zł. Pieniądze te pochodzą z innych dochodów województwa. Podkreślić należy, że dochody wypracowywane są także przez jednostki oświatowe, ale są one niewielkie i pochodzą głównie z prowizji dla płatnika z tytułu przekazywanych w terminie zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych i od wypłat dla pracowników świadczeń z ZUS. Wraz z dotacjami otrzymywanymi od innych samorządów na realizację zadań oświatowych dochody te zamykają się kwotą 644 015 zł.

Na funkcjonowanie Biblioteki Pedagogicznej w Toruniu przeznaczono w budżecie województwa kwotę 1 675 928 zł (tj. 2,548% wszystkich wydatków na oświatę). Zdecydowaną większość budżetu biblioteki pochłaniają płace wraz z pochodnymi oraz obowiązkowy odpis na fundusz socjalny. Biblioteka Pedagogiczna w Toruniu jest zwolniona z opłat na PFRON, ponieważ zatrudnia aż 18 osób niepełnosprawnych (od roku 2006 realizujemy program Osoby niepełnosprawne w służbie publicznej i oprócz dotacji z PFRON otrzymujemy z budżetu województwa dodatkowe pieniądze z paragrafu na realizację zadań z zakresu polityki społecznej).

Tab. 3. Budżet Biblioteki Pedagogicznej w Toruniu w podziale na paragrafy

Źródło: opracowanie własne na podstawie budżetu Biblioteki Pedagogicznej w Toruniu.

Biblioteka Pedagogiczna w Toruniu jest w tej szczęśliwej sytuacji, że od 2006 r. funkcjonuje w nowym budynku, powstałym w wyniku adaptacji dawnego szpitala wojskowego. Biblioteka otrzymała wówczas zupełnie nowe wyposażenie i skomputeryzowała wszystkie procesy biblioteczne. Dlatego nie musi przez najbliższe lata ponosić dodatkowych kosztów inwestycyjnych.. Sporą część środków finansowych pochłaniają jednak wszelkiego rodzaju konserwacje instalacji (np. wentylacja i klimatyzacja) i urządzeń (np. windy) oraz zakup licencji i serwisu oprogramowania. Powyższy podział środków finansowych zapewnia stabilne funkcjonowanie biblioteki, ale ciągle brakuje środków budżetowych na zakup zbiorów bibliotecznych oraz na szkolenia (biblioteka nie otrzymuje odpisu na doskonalenie zawodowe nauczycieli).

Braki te łagodzone są w znacznym stopniu dzięki pieniądzom gromadzonym na rachunku dochodów własnych. W pierwszej połowie 2009 r. na rachunek wpłynęło 17 214,09 zł. Największa część tej kwoty (11 320,80 zł) to opłaty pobierane od czytelników za nieterminowy zwrot wypożyczonych książek. Za usługi kserograficzne wpłynęła kwota 3905,50 zł. Na zakup zbiorów bibliotecznych przeznaczana jest zdecydowana większość środków zgromadzonych na rachunku dochodów własnych. W pierwszej połowie 2009 r. kupiono książki za 15 981,94 zł. Dzięki temu biblioteka ma dla swoich czytelników stosunkowo bogatą ofertę nowości wydawniczych, szczególnie z dziedzin niezbędnych w pracy każdego nauczyciela.

Załącznik 1

Najważniejsze akty prawne regulujące funkcjonowanie bibliotek pedagogicznych i ich finansowanie:

• Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zmianami),
• Ustawa 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zmianami),
• Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 88, poz. 539 ze zmianami),
• Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 1997 r., Nr 85, poz. 539 ze zmianami),
• Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1223),
• Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zmianami),
• Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zmianami),
• Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. z 2008 r., Nr 235, poz. 1588).
• Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych bibliotek pedagogicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 89, poz. 824),
• Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie ramowego statutu publicznej biblioteki pedagogicznej (Dz. U. z 2003 r., Nr 89, poz. 825),

Przypisy

[1] Tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zmianami.

[2] Wszystkie odesłania do stron internetowych przedstawiają wersję aktualną w dn. 20.10.2009 r.

[3] Dz. U. z 2008 r., Nr 235, poz. 1588.

Bibliografia

1. HANDZLIK, M. Finanse w oświacie. Warszawa: Wolters Kluwer Polska, 2008. ISBN 978-83-7601-407-4.
2. HERBST, M., HERCZYŃSKI, J., LEVITAS, A. Finansowanie oświaty w Polsce: diagnoza, dylematy, możliwości. Warszawa: Wydaw. Naukowe Scholar, 2009. ISBN 978-83-7383-355-5.
3. KUZIŃSKA, H. Finansowanie oświaty w Polsce: realia i konieczne zmiany. Warszawa: Wydaw. Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, 2005. ISBN 83-89437-47-3.

Finansowanie bibliotek pedagogicznych / Elżbieta Wykrzykowska// W: Biuletyn EBIB [Dokument elektroniczny] / red. naczelny Bożena Bednarek-Michalska - Nr 8/2009 (108) listopad. - Czasopismo elektroniczne. - [Warszawa] : Stowarzyszenie Bibliotekarzy Polskich KWE, 2010. - Tryb dostępu: http://www.ebib.info/2010/108/a.php?wykrzykowska. - Tyt. z pierwszego ekranu. - ISSN 1507-7187