ebib 
Nr 8/2009 (108), Finanse w bibliotece. Artykuł
 poprzedni artykuł następny artykuł   

 


Małgorzata Jezierska
Pracownia Bibliotekoznawstwa
Instytut Książki i Czytelnictwa BN

Finansowanie bibliotek publicznych


Materiał powstał we współpracy z B. Budyńską z Pracowni Bibliotekoznawstwa. Był prezentowany na zebraniu naukowym Instytutu Książki i Czytelnictwa oraz na konferencji towarzyszącej Krajowemu Zjazdowi Delegatów SBP w maju 2009 r.

Fundamentem kształtowania się w Polsce nowych zasad finansowania instytucji kultury, w tym bibliotek publicznych, była transformacja ustrojowa zapoczątkowana w 1989 r. W jej wyniku za trwałą zasadę finansowania tej sfery życia publicznego przyjęto decentralizację uprawnień publicznych w kulturze oraz ideę łączenia środków publicznych i prywatnych. Państwu przypisano kompetencje w zakresie określania i stwarzania warunków realizacji celów polityki kulturalnej, samorządom lokalnym i organizacjom społecznym – ich realizację[1].

Mówiąc o finansowaniu bibliotek publicznych w Polsce, należy zwrócić uwagę na dwie zasady ogólne:

  1. System finansowania bibliotek wynika z ich podporządkowania i zależności organizacyjnych. Na przestrzeni lat zasadę tę określał układ biblioteka – państwo, biblioteka – samorząd. Wszelkie zmiany w tych relacjach powodowały zachwianie stabilności w funkcjonowaniu bibliotek;
  2. W finansowaniu bibliotek najbardziej podatny na zmiany, pod wpływem sytuacji zewnętrznych, jest zakup nowości wydawniczych. Wielkość wydatków na ten cel ma zasadniczy wpływ na możliwości realizowania przez biblioteki zadań, dlatego powinny być one traktowane jako pierwszoplanowe pozycje w budżetach, natomiast praktyka wyznacza inne zasady podziału środków.

W przekroju lat powojennych wyróżnić można cztery okresy w finansowaniu bibliotek, wyznaczone datami zmian społecznych, administracyjnych i ekonomicznych.

Okres I (do 1975 roku)

Zasady finansowania bibliotek regulowały: Dekret z dnia 17 kwietnia 1946 r. o bibliotekach i opiece nad zbiorami[2], następnie Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o bibliotekach[3]. W pierwszych latach powojennych, zgodnie z postanowieniami dekretu, samorządom przypisano obowiązek finansowania bibliotek[4]. Świadczenia państwa na ich rzecz miały być tylko częściowe – państwo miało partycypować w 1/4 wydatków poniesionych w roku poprzednim, łącznie przez wszystkie związki samorządowe na zakładanie i utrzymywanie bibliotek. Tak określony podział obowiązków nigdy nie wszedł w życie, bowiem funkcje przypisane samorządom przejęło państwo. Na początku lat 50. zakres działań i obowiązków samorządów przekazano radom narodowym na poziomie gminy, powiatu i województwa, co oznaczało powiązanie sieci bibliotek publicznych z terenowym układem jednostek administracji państwowej. W kolejnych latach (1950, 1954, 1972, 1975) zmiany w systemie administracji wpływały na przekształcenia w sieci bibliotek publicznych, co miało swoje konsekwencje także w sposobie ich finansowania. Można przyjąć, że do 1975 r. planowanie i realizowanie budżetów bibliotek publicznych, zorganizowanych w trójstopniowej sieci, miało charakter scentralizowany na szczeblu województwa i powiatu, co sprowadzało się do tego, że wojewódzkie biblioteki publiczne otrzymywały pieniądze nie tylko na własne potrzeby, ale także na zakup części zbiorów bibliotek powiatowych, prenumeratę czasopism i doskonalenie kadr. Podobną rolę, choć w mniejszym zakresie, spełniały biblioteki powiatowe w stosunku do podległych im bibliotek gminnych. Biblioteki gminne dokonywały uzupełniających zakupów zbiorów, natomiast rady narodowe troszczyły się o lokal biblioteczny, jego wyposażenie i płace bibliotekarzy.

Okres II (lata 1976–1989)

Finansowanie bibliotek publicznych, zorganizowanych po reformie administracyjnej z 1975 r. w dwustopniowej sieci, polegało na rozdziale środków do województw i gmin przez rady narodowe. Pogarszająca się sytuacja materialna bibliotek, a także pogłębiające się dysproporcje między nimi były przyczyną starań o stworzenie na szczeblu centralnym i wojewódzkim odpowiedniej rezerwy środków przeznaczanych na najważniejsze cele biblioteczne, głównie na niedofinansowane biblioteki gminne. W 1982 r. powołano Fundusz Rozwoju Kultury[5], którego środki mogły być przeznaczane m.in. na biblioteki i rozwój czytelnictwa, utrzymanie, budowę i rozbudowę obiektów oraz urządzeń służących działalności kulturalnej, dokształcanie i doskonalenie zawodowe pracowników upowszechniania kultury. W okresie istnienia Funduszu dopływ środków był bardziej stabilny, a wydatki na kulturę nie były zależne od bieżącej sytuacji społecznej. Pieniądze dysponowane z jego konta na tyle zasilały budżety bibliotek, że pozwoliły niektórym z nich osiągnąć poziom zakupu nowości zalecany wówczas przez Ministerstwo Kultury, tj. 18 wol./100 mieszkańców, a w późniejszych latach nawet go przekraczały[6].

Tab. 1. Nakłady bieżące z funduszów społecznych na kulturę i sztukę

Lata Nakłady bieżące z funduszy społecznych na kulturę i sztukę Udział % bibliotek w wydatkach Funduszu Rozwoju Kultury
ogółem* w tym budżet państwa w tym Fundusz Rozwoju Kultury
w mln zł w mln zł % w mln zł % %
1985 66 676 3525 5,3 56 656 84,97 12,3 (za 1983 r.)
1989 690 150 38 633 5,6 598 974 86,79 14,6
1990 3 142 159 49 437 1,6 3 050 847 97,09 16,8
* Na ogółem składał się ponadto: Terenowy fundusz ochrony zabytków, Zakładowy fundusz socjalny, Fundusz twórczości plastycznej, Fundusz literatury.

Źródło: Kultura 1992. Warszawa: GUS, 1992, s. 20.

Do końca 1989 r. biblioteki publiczne pozostające pod opieką państwa, podporządkowane jego organom terenowym, były finansowane zgodnie z zapisami ustawy o upowszechnianiu kultury[7], centralnie za pośrednictwem rad narodowych poszczególnych szczebli i z Funduszu Rozwoju Kultury. Środki pochodziły więc z jednego centralnego źródła, ale płynęły dwoma strumieniami. Ta dwutorowość finansowania bibliotek publicznych nie naruszała ukształtowanego wówczas sposobu ich organizacji i funkcjonowania. Sieć bibliotek była zhierarchizowana – biblioteki wojewódzkie pełniły nie tylko nadzór merytoryczny nad bibliotekami gminnymi – były także dysponentami części ich budżetu przeznaczonego na realizację ściśle sprecyzowanych zadań (np. zakupu nowości wydawniczych lub zakupu środków trwałych – mebli). Prowadziły gospodarkę finansową najczęściej jako jednostki budżetowe, co oznaczało, że zarówno ich dochody, jak i wydatki, były w całości objęte budżetem centralnym (naczelnego organu administracji państwowej – ministra) lub terenowym (terenowego organu administracji państwowej – wojewody, naczelnika miasta, gminy), a ewentualne, uzyskane przez nie dochody w całości wpłacano do kasy państwowej[8]. W okresie tym pojawiła się względna obfitość środków, sam system funkcjonował dość sprawnie. Jednak braki na rynku książki powodowały, że nie bardzo było co kupować do zbiorów bibliotecznych, a problem „sztywnego” podziału budżetu dodatkowo potęgował niekorzystną sytuację bibliotek (np. w zakresie wynagradzania pracowników).

Okres III (lata 1990–1998)

Reformy społeczno-polityczne w kraju, zapoczątkowane w 1989 r., zmieniły zasady zarządzania bibliotekami gminnymi i ich finansowania. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym[9] oraz tzw. ustawa kompetencyjna[10] były podstawą komunalizacji dotychczasowej własności państwowej – biblioteki publiczne stopnia gminnego przekazano samorządom gminnym (miejskim, miejsko-wiejskim, wiejskim), które stały się ich bezpośrednimi organizatorami – powołującymi je, zarządzającymi i samodzielnie finansującymi. W gestii państwa nadal pozostawały biblioteki stopnia wojewódzkiego. Zredukowano nadrzędną rolę Ministerstwa Kultury w zarządzaniu bibliotekami publicznymi oraz wojewódzkich bibliotek publicznych wobec bibliotek gminnych, system uległ daleko idącej decentralizacji[11]. Pod koniec 1990 r. zlikwidowano Fundusz Rozwoju Kultury, a ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej[12] z 1991 r. określiła sposób prowadzenia przez nie gospodarki finansowej na zasadach określonych dla zakładów budżetowych.

W okresie tym biblioteki gminne otrzymywały środki z funduszy gminnych (od organizatorów), a także z centralnych (za pośrednictwem MK), biblioteki wojewódzkie z budżetu centralnego. Ten zróżnicowany sposób przydziału środków (od różnych organizatorów) był najczęściej źródłem konfliktów i przyczynił się do powstania nowych, zupełnie dotychczas nieznanych zjawisk w sieci bibliotek publicznych oraz łączył się z wieloma negatywnymi zjawiskami wpływającymi na ich działalność.

Niedoinwestowane samorządy starały się ograniczać wydatki instytucji, które im podlegały (również bibliotek). Okazało się, że samorządy gminne mają nie tylko skromne środki finansowe, ale również niewystarczające umiejętności w zakresie zarządzania przejętymi i podlegającymi im instytucjami. W konsekwencji prowadziło to do likwidowania bibliotek, wzmożonego łączenia ich z różnymi instytucjami oraz innych przekształceń organizacyjnych (np. podziału bibliotek wojewódzkich pełniących jednocześnie funkcje wojewódzkie i miejskie czy też miejsko-gminnych), w efekcie do regresu sieci bibliotek publicznych, obniżania wskaźników zakupu książek oraz zasobności księgozbiorowej.

Należy tu wspomnieć o skutkach wprowadzonych pod koniec 1998 r. zmian w ustawie o finansach publicznych. Po 1989 r. biblioteki publiczne stawały się instytucjami samorządowymi, funkcjonującymi na podobnych zasadach jak i inne instytucje komunalne (często dochodowe), dla których organizator musiał zagwarantować odpowiednie kwoty w swoim budżecie. Bibliotekom nadawano formułę zakładów budżetowych, która dawała możliwość wypracowania dochodów. Biblioteki publiczne, których usługi na rzecz społeczeństwa były (i są) zgodnie z zapisami ustawy o bibliotekach bezpłatne, mogły prowadzić taką działalność w ograniczonym zakresie. Sytuacja uległa znacznemu pogorszeniu, kiedy wprowadzono Ustawę z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych[13]. Zgodnie z jej zapisami, biblioteka działająca na zasadach zakładu budżetowego powinna pokrywać co najmniej 50% swojej działalności statutowej dochodami z działalności własnej, resztę uzupełniałby organizator. Żadna z bibliotek publicznych nie była (i nie jest) w stanie sprostać takim wymaganiom. Ponadto prowadzenie działalności dochodowej było (i jest) sprzeczne z zapisami ustawy o bibliotekach. Ten niekorzystny zapis umożliwił samorządom podejmowanie działań, które pozbawiały biblioteki samodzielności prawno-organizacyjnej (np. włączane były do domów kultury, urzędów gmin), eliminując w ten sposób konieczność podporządkowania ich nowej ustawie. Mimo że kwestie te rozwiązała Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej[14], to jednak cała sytuacja miała dla wielu bibliotek negatywne skutki odczuwane do dzisiaj.

Okres IV (od 1999 roku)

Kolejny etap zmian w działalności bibliotek obejmuje pełne ich usamorządowienie; do bibliotek gminnych dołączyły biblioteki wojewódzkie oraz reaktywowane biblioteki powiatowe. Podstawy prawne dla tych zmian dały ustawy o samorządzie powiatowym, województwa oraz tzw. II ustawa kompetencyjna[15]. Biblioteki publiczne wszystkich szczebli stały się instytucjami samorządowymi, zarządzanymi i finansowanymi przez odpowiednie samorządy terytorialne. Przy braku spójnego, kształtującego się dopiero systemu finansowania działalności samorządów miało to poważne skutki dla ich funkcjonowania. Pojawiły się nowe sytuacje, brak dotowania bibliotek, łącznie z możliwością ich bankructwa czy też podejmowania w stosunku do nich procedur likwidacji. Powierzenie samorządom powiatowym i wojewódzkim prowadzenia bibliotek publicznych nie wiązało się bowiem z przekazaniem dodatkowych środków na finansowanie ich działalności.

Najtrudniejsza sytuacja występowała w powiatach, gdzie reaktywowano, powoływano (tworzono) instytucje powiatowe o zróżnicowanych formułach organizacyjnych, możliwościach merytorycznych oraz finansowych. Główny problem funkcjonowania tych instytucji łączy się z utrzymywaniem przez dwa samorządy (jeśli bibliotece miejskiej, miejsko-gminnej zlecono zadania ponadlokalne), określeniem proporcji finansowania przez – samorząd miejski i powiatowy[16]. W budżetach powiatów nie było (i nie ma) wyodrębnionej pozycji wydatków na ten cel. Fundusze, jakie przeznaczane były (i są) przez starostwa na biblioteki powiatowe, pochodziły z przesunięć wydatków w innych działach. Brak specjalnego finansowania instytucji kultury, a także skromność budżetów powiatów w ogóle wpływa na poważne ograniczenia w finansowaniu bibliotek powiatowych. W pierwszych latach funkcjonowania powiatów ich dochód składał się: z 1% udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych (zamieszkałych na terenie powiatu) stanowiącego dochód budżetu państwa[17], subwencji z budżetu państwa (drogowej i oświatowej, wyrównawczej), dotacji celowych z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiatowe służby, dochodów powiatowych jednostek budżetowych oraz z wpływów od innych powiatowych jednostek organizacyjnych, dochodów z majątku powiatu.

Był to także okres porządkowania sytuacji prawno-organizacyjnej i finansowej wielu bibliotek, które nadal nie posiadały statusu instytucji kultury w rozumieniu ustawy (a tym samym statusu osoby prawnej). Dzięki nowelizacji ustawy o bibliotekach z 2001 r. oraz przyjętym od 2005 r. założeniom przyznawania ministerialnej dotacji na zakup nowości wydawniczych, szczególnie w ostatnich latach nasilił się proces dostosowania struktury i organizacji wielu placówek do obowiązujących przepisów. Usamodzielnianie bibliotek wymagało bowiem jednoznacznego określenia ich statusu, nadania im rangi samodzielnej instytucji kultury, by mogły stanowić same o sobie, samodzielnie występować o dofinansowanie, granty, aplikować do różnych programów i ponosić finansową odpowiedzialność. Trzeba jednak zaznaczyć, że cały okres usamorządowiania bibliotek publicznych to czas dostosowywania mechanizmów ich finansowania do charakteru i specyfiki funkcjonowania oraz zmieniającego się otoczenia prawnego[18].

Samorządowe biblioteki publiczne finansowane są z różnych poziomów:

  1. ze środków samorządowych;
  2. z budżetu państwa, przede wszystkim poprzez dotacje celowe MKiDN, na:
    a.  dofinansowanie bieżących zadań własnych związanych z prowadzeniem instytucji kultury, przejętych z dniem 1 styczna 1999 r.,
    b.  zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury, wykonywane przez instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego (w ramach programów operacyjnych);
  3. poprzez mecenat, sponsorowanie innych instytucji, fundacji, stowarzyszeń czy też osoby prywatne;
  4. ze środków Unii Europejskiej;
  5. z innych źródeł lokalnych, regionalnych, państwowych;
  6. z dochodów własnych.

Jeśli biblioteka publiczna spełnia warunki formalne, tzn. jest instytucją kultury w rozumieniu ustaw o bibliotekach oraz o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, posiada osobowość prawną, wpisana jest do rejestru instytucji kultury czy też przejęta została przez samorząd od państwa, to jest finansowana obligatoryjnie z poziomu 1, może być finansowana z poziomu 2, 3, 4, 5. Jej budżet mogą uzupełniać też dochody własne (6).

Co obecnie może zaoferować bibliotekom państwo, a co zapewniają samorządy? Sposób finansowania i wysokość środków przeznaczanych przez samorządy na kulturę, w tym biblioteki, wynika z podziału środków publicznych oraz zadań między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego[19]. Z analizy danych GUS wynika, że po 1991 r. udział środków na kulturę w budżecie państwa osiągnął wartość poniżej 1%[20], w latach 1992–1998 było to od 0,75% do 0,82% budżetu państwa ogółem, a po 1999 r. nawet poniżej 0,50% (od 0,42% w 2000 r. do 0,54% w latach w 2001 i 2004)[21]. W latach 1991–1995 budżety samorządowe dorównywały budżetowi państwa w wielkości łącznych środków przeznaczanych na finansowanie kultury, a od 1996 r. ich udział jest coraz większy[22]. Środki wydatkowane przez samorządy na kulturę z ich budżetu ogółem przekraczały 3% (z wyjątkiem lat 1996–1998, kiedy to wynosiły ok. 2,7%), a w latach 2006–2007 odpowiednio: 3,53%; 3,66%.

Rys. 1. Udział środków na kulturę w budżetach państwa i samorządów (w %)
Rys. 1. Udział środków na kulturę w budżetach państwa i samorządów (w %)
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Kultura w latach 1994–1996. Warszawa: GUS, 1997; Kultura 1997. Warszawa: GUS, 1998; Kultura 1998. Warszawa: GUS, 1999; Kultura w 1999 r. Warszawa: GUS, 2000; Kultura w 2000 r. Warszawa: GUS, 2001; Kultura w 2001 r. Warszawa: GUS, 2002; Kultura w 2002 r. Warszawa: GUS, 2003; Kultura w 2003 r. Warszawa: GUS, 2004; Kultura w 2004 r. Warszawa: GUS, 2005; Kultura w 2005 r. Warszawa: GUS, 2006; Kultura w 2006 r. Warszawa: GUS, 2007; Kultura w 2007 r. Warszawa: GUS, 2008..

Średnio na jednego mieszkańca z budżetu państwa na kulturę wydano w 2007 r. – 34,46 zł, w samorządach – 124,09 zł. Dla porównania przeciętne roczne wydatki na kulturę na jedną osobę w gospodarstwach domowych w 2007 r. osiągnęły 345,72 zł.[23]

Środki publiczne na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego to przede wszystkim pieniądze samorządowe (w latach 2000–2007 stanowiły ok. 80% wydatków na kulturę), pozostałe 20% pochodziło z budżetu państwa. Wśród samorządów, gminy ponoszą największy udział w wydatkach na kulturę (w latach 2000–2007 – powyżej 30%), następnie miasta na prawach powiatu (niecałe 30%: od 21,84% w 2001 r. do 28,17% w 2007 r.), samorządy wojewódzkie – ok. 20%, najmniej powiaty – w 2007 r. 1,13% (w 2001 r. – 2,2%).

W wydatkach samorządów na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego ogółem, udział procentowy środków przeznaczanych na biblioteki[24] maleje, choć ich wartość nominalna rośnie. W 2007 r. wynosiły one 19,84% kwot wydatkowanych przez samorządy na kulturę (w 2006 r. – 20,80%, 2005 r. – 23,81%, 2004 r. – 24,83%, 2003 r. – 26,0%)[25]. Ze środków budżetowych na kulturę w ostatnich pięciu latach biblioteki otrzymywały ok. 10–13%[26].

Rys. 2. Odsetek środków wydatkowanych na biblioteki w ogólnym funduszu 
przeznaczanym na kulturę w budżetach państwa i samorządów
Rys. 2. Odsetek środków wydatkowanych na biblioteki w ogólnym funduszu przeznaczanym na kulturę w budżetach państwa i samorządów
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Kultura w 2003 r. Warszawa: GUS, 2004; Kultura w 2004 r. Warszawa: GUS, 2005; Kultura w 2005 r. Warszawa: GUS, 2006; Kultura w 2006 r. Warszawa: GUS, 2007; Kultura w 2007 r. Warszawa: GUS, 2008.

Finansowanie centralne

Podstawą ubiegania się o środki z budżetu państwa na zadania z zakresu kultury (w tym przez biblioteki publiczne) są Programy Operacyjne MKiDN oraz tzw. Mecenat (dofinansowanie bieżących zadań własnych związanych z prowadzeniem instytucji kultury, przejętych z dniem 1 styczna 1999 r.), a ich poziom finansowania jest różny w poszczególnych latach.

Dofinansowanie[27] obejmowało zarówno biblioteki, które utraciły status bibliotek wojewódzkich, ale także biblioteki stopnia wojewódzkiego, które zostały przejęte przez samorząd wojewódzki. W pierwszych latach działalności w nowych warunkach ich budżety były tak małe, że nie gwarantowały odpowiedniego funkcjonowania (znane są przypadki zaciągania kredytu w bankach na pokrycie wydatków związanych z wypłatą wynagrodzeń dla pracowników). Uruchomiono wówczas, z założenia krótkotrwałą, rezerwę celową budżetu państwa na prowadzenie instytucji kultury przejętych po 1 stycznia 1999 r., co pozwoliło bibliotekom przetrwać trudny, przejściowy okres. Podstawowym źródłem ich utrzymania była dotacja samorządu (organizatora) oraz uzupełniająca ją subwencja państwowa. Od 2005 r. przyjęto formułę systemu konkursowo-grantowego realizowanego w ramach tzw. Mecenatu[28].

Corocznie, od 2004 r. ogłaszane są programy operacyjne ministra kultury skierowane do instytucji kultury (na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury), w tym do bibliotek publicznych. Programem przeznaczonym wyłącznie dla nich, jest Promocja czytelnictwa. Priorytet 1. Rozwój księgozbiorów bibliotek[29]. Celem programu jest stymulowanie czytelnictwa poprzez wzbogacanie i odnawianie zbiorów bibliotek publicznych, zwłaszcza funkcjonujących w gminach wiejskich i położonych w najuboższych regionach kraju. Znaczące są korzyści dla placówek bibliotecznych kilkuletniego wsparcia zakupu nowości wydawniczych z budżetu centralnego. Trzeba jednak podkreślić, iż dofinansowanie zakupu książek do bibliotek publicznych z budżetu państwa rozpoczęto w połowie lat 90. Od 2000 r. dotacje celowe realizowane są corocznie, a ich wysokość wyraźnie wzrosła od 2005 r. Pod tym względem był to rok przełomowy. W porównaniu z 2004 r. liczba zakupionych książek wzrosła w 2005 r. o ponad 36%, a na zakup przeznaczono o 32,5% środków więcej niż rok wcześniej.

Tab. 2. Kwoty i kryteria zakupu nowości wydawniczych z rezerwy celowej budżetu państwa w latach 2000–2009

Lata Wysokość dotacji (w zł) Forma przekazania Kryteria na poziomie wojewódzkim
2000 9 000 000 dar procentowy udział wydatków na zakup książek w województwach w stosunku do ogółu wydatków w 1999 r.
2001 7 463 000 depozyt liczba czytelników
2002 1 150 000 depozyt liczba czytelników
2003 5 000 000 depozyt o kryteriach decydowały WBP (liczba czytelników, zakup nowości wydawniczych)
2004 10 000 000 porozumienia z samorządami liczba czytelników
2005 30 000 000 porozumienia z samorządami liczba ludności, liczba czytelników, PKB na jednego mieszkańca
2006–2008 28 500 000 umowy z bibliotekami liczba ludności, liczba czytelników, PKB na jednego mieszkańca (w 2006 r. dochody do dyspozycji brutto w gospodarstwach domowych na jednego mieszkańca)
2009 10 000 000 umowy z bibliotekami liczba ludności, liczba czytelników, PKB na jednego mieszkańca

Źródło: oprac. własne.

W latach 2005–2007 wartość zakupu w bibliotekach publicznych (łącznie książek i zbiorów specjalnych) przekroczyła 70 mln zł w skali roku (w 2007 r. – 75 mln 564 tys. zł), dla porównania w 2003 r. było to – 40 mln zł. W 2007 r. w ogólnej kwocie wydatkowanej na książki oraz zbiory specjalne fundusze samorządowe stanowiły 62,3%, resortowe 37,7%.

Rys. 3. Wydatki na zakup książek i zbiorów specjalnych (w zł)
Rys. 3. Wydatki na zakup książek i zbiorów specjalnych (w zł)
Źródło: opracowanie własne na podstawie Biblioteka Narodowa, Instytut Książki i Czytelnictwa. Biblioteki Publiczne w Liczbach. Warszawa: Biblioteka Narodowa, 2003-. ISSN 0137-2726..

Wysokość nakładów na zakup nowości wydawniczych miała bezpośredni wpływ na wzrost wskaźnika zakupu książek oraz zasobności księgozbiorów bibliotek publicznych. Dla ilustracji – w 2003 r. w skali kraju wskaźnik zakupu osiągnął najniższy od lat poziom 5,1 wol. na 100 mieszkańców, a w 2007 r. wzrósł do 9,5 wol., a na obszarach wiejskich w latach 2005–2007 przekroczył średni ogólnopolski poziom[30]. Wskaźnik zasobności księgozbiorów wzrósł z 351 wol. na 100 mieszkańców w 2003 r. do 356 wol. w roku 2007.

W 2009 r. nową propozycją MKiDN skierowaną wyłącznie do bibliotek publicznych jest program „Infrastruktura bibliotek”. Jego celem jest podniesienie standardów architektonicznych i lokalowych bibliotek publicznych (w tym estetycznych) oraz infrastruktury koniecznej do użytkowania nowoczesnego sprzętu komputerowego. W 2009 r. na realizację programu przeznaczono 3 mln zł. Choć trudno określić kwoty planowane w przyszłości, pozytywne są projekty przekształcenia programu w działania wieloletnie rządu.

Biblioteki publicznie aktywnie pozyskują środki także z pozostałych programów realizowanych przez MKiDN. W 2008 r. były to m.in. Rozwój infrastruktury i szkolnictwa artystycznego, Edukacja kulturalna i upowszechnianie kultury, „Patriotyzm Jutra”, Promocja czytelnictwa. Priorytet 2. Rozwój sektora książki i promocja czytelnictwa, „Herbert”. Korzystają także z funduszy innych organów rządowych, np. z programu Ikonka, realizowanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, z Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich realizowanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, z funduszy Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Finansowanie samorządowe

a) Struktura budżetów bibliotek publicznych

Analizując dane dotyczące finansowania w 2007 r. bibliotek publicznych wszystkich szczebli organizacyjnych[31], należy stwierdzić, iż podstawę ich budżetu stanowiła dotacja organizatora. Udział innych podmiotów publicznych w budżetach bibliotek był niewielki. Dotacja organizatora podstawowego to prawie 95% (94,5%) ogółu środków, pozostałe wpływy (w tym z innych samorządów) wynosiły ponad 5% (5,4%).

Najwyższy udział środków spoza dotacji organizatora odnotowano na poziomie wojewódzkim – 7,6%; na poziomie powiatowym (niezależnie od przyjętych rozwiązań organizacyjnych – biblioteki tworzone od podstaw, o zleconych zadaniach, biblioteki grodzkie) – 6,5%, gminnym (biblioteki miejskie, miejsko-gminne i gminne) – 5,0%.

Tab. 3. Struktura budżetu w 2007 r. – udział poszczególnych podmiotów w budżecie ogółem wg typu biblioteki (w %)

Biblioteki organizator Inny podmiot publiczny:
ogółem w tym MKiDN w tym inny samorząd
ogółem 94,5 5,4 3,7 1,2
stopnia wojewódzkiego 92,4 7,6 3,3 2,0
stopnia powiatowego 93,5 6,5 3,8 2,2
stopnia gminnego 94,9 5,0 4,4 0,4

Źródło: oprac. własne na podstawie sprawozdań bibliotek wojewódzkich za 2007 r.

Środki spoza dotacji organizatora to przede wszystkim dotacje MKiDN – 3,7%, najwyższy ich udział w budżecie ogółem odnotowano w bibliotekach stopnia gminnego – 4,4%, w budżetach bibliotek na poziomie wojewódzkim i powiatowym – odpowiednio: 3,3%, 3,8%. Udział środków innego samorządu w całości budżetów bibliotek – to 1,2%, najwyższy w bibliotekach powiatowych – 2,2%, najniższy w bibliotekach gminnych – 0,4%.

b) Struktura wydatków

Według ustawy o bibliotekach[32] organizator ma obowiązek zapewnić warunki działalności i rozwoju biblioteki, odpowiadające jej zadaniom, a w szczególności: lokal, środki na wyposażenie, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza na zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników. Jak wynika z analiz budżetów bibliotek publicznych i struktury ich wydatków, dotacja organizatora przeznaczana jest przede wszystkim na utrzymanie instytucji (płace, lokal, media), w znacznie mniejszym stopniu na realizację bieżących zadań programowych (statutowych) czy też działań perspektywicznych.

W 2007 r. prawie 2/3 dotacji organizatora (60,2%) przeznaczano na płace, choć ich wysokość od lat nie jest dla bibliotekarzy satysfakcjonująca. Najwyższy odsetek udziału płac w wydatkach z dotacji organizatora odnotowano w budżetach bibliotek na poziomie powiatów – 63,3%, najniższy wojewódzkim – 59,7%, w bibliotekach szczebla gminnego – 61,4%. Porównanie średnich płac brutto dla poszczególnych województw nie wskazuje na duże ich zróżnicowanie – najniższa średnia to 2008 zł, najwyższa – 2445 zł (dane te trzeba traktować jednak szacunkowo ze względu na zróżnicowany sposób zatrudniania pracowników, np. w niepełnym wymiarze godzin). Większe zróżnicowanie występuje przy porównaniu średnich płac brutto liczonych dla poszczególnych bibliotek (wraz z filiami) różnych poziomów organizacyjnych. Dla bibliotek wojewódzkich najwyższa średnia to 3591 zł, najniższa – 2193 zł; w bibliotekach powiatowych średnie płace brutto kształtują się w przedziale 1238–3425 zł. Największe rozpiętości jednak odnotowano w bibliotekach szczebla gminnego, od 690 zł (co najprawdopodobniej jest wynikiem zatrudnienia w niepełnym wymiarze etatowym) do ponad 4000 zł.

Na zakup książek biblioteki publiczne wydały ogółem 5% dotacji organizatora, najwyższy odsetek środków na ten cel przeznaczyły biblioteki na poziomie gmin – 6,1%, powiatu – 3,8%, województwa – 2,1%. Wydatki na pozostałe zbiory stanowiły zupełny margines – 0,3% dotacji organizatora (od 0,1% w gminach do 0,4% w bibliotekach powiatowych i wojewódzkich).

Tab. 4. Struktura wydatków z dotacji organizatora wg typu biblioteki w 2007 r. (w %)

Biblioteki Dotacja organizatora (w odsetkach) przeznaczona na:
zakup zbiorów automatyzację remonty płace
książek zbiorów specjalnych
ogółem 5,0 0,3 1,8 2,7 60,2
stopnia wojewódzkiego 2,1 0,4 1,2 2,7 59,7
stopnia powiatowego 3,8 0,4 2,0 3,0 63,3
stopnia gminnego 6,1 0,1 1,5 2,2 61,4

Źródło: oprac. własne na podstawie sprawozdań bibliotek wojewódzkich za 2007 r.

Prawie 3% (2,7) dotacji organizatora biblioteki przeznaczyły w 2007 r. na remonty: wojewódzkie – 2,7%, powiatowe – 3,0%, gminne – 2,2%. Środki przeznaczane na komputeryzację bibliotek stanowiły niecałe 2% (1,8) dotacji organizatora, największy ich udział odnotowano na poziomie powiatów – 2% (gmin – 1,5; województw – 1,2).

W przedstawionym materiale omówione zostały dwa podstawowe źródła finansowania bibliotek samorządowych (dotację organizatora podstawowego oraz dofinansowanie przez MKiDN zakupu nowości wydawniczych). Trudno oszacować wielkość pozostałych, brakuje bowiem pełnych danych dotyczących w ogóle finansów bibliotek publicznych oraz ich pozabudżetowego dofinansowania. Informacje o nich są rozproszone i podawane w niejednolity sposób, nie uwzględniają wszystkich elementów. W sprawozdaniach bibliotek wojewódzkich za 2008 r. można odnotować częstotliwość pozyskiwania pozabudżetowych środków oraz ich źródła. Najczęściej biblioteki wymieniały MKiDN – co trzeci finansowany projekt (31,8%) spośród wszystkich podjętych inicjatyw w minionym roku, następnie programy uruchamiane przez poszczególne samorządy: środki lokalne – 27,3%, środki regionalne – 12,5%. Dotacje unijne oraz dofinansowanie fundacji (stowarzyszeń) stanowiły odpowiednio: 14,1%; 9,8% wskazań.

Tab. 5. Inne źródła finansowania w odsetkach

rodzaj źródła odsetek
dotacje MKiDN (poza zakupem nowości wydawniczych) 31,8
środki lokalne 27,3
środki regionalne 12,5
środki unijne 14,1
fundacje 9,8
budżet państwa (spoza resortu kultury) 4,3

Źródło: oprac. własne na podstawie sprawozdań bibliotek wojewódzkich za 2008 r

Według tej bardzo ogólnej, pobieżnej próby określenia udziału pozostałych źródeł w finansowaniu bibliotek warto wskazać środki unijne, które obecnie zajmują czwarte miejsce pod względem częstotliwości występowania (14,1% ogółu), ale ich znaczenie powinno rosnąć. Są to jednak fundusze, które pozyskują przede wszystkim większe biblioteki (dzięki umiejętności i doświadczeniu kadry w aplikowaniu o środki pozabudżetowe, a także możliwości posiadania własnego wkładu) lub biblioteki współpracujące w ramach szerszego przedsięwzięcia. Instytucje kultury – samorządowe, współprowadzone i prowadzone przez MKiDN – są uprawnione w ramach funduszy unijnych do realizacji projektów inwestycyjnych, polegających na budowie i rozbudowie siedziby, jak i projektów „miękkich”, typu organizacja wystaw, festiwali i innych imprez kulturalnych. Do momentu wejścia Polski do UE biblioteki mogły korzystać z funduszy przedakcesyjnych, w latach 2007–2013 z dwóch źródeł: Funduszy UE (m.in. Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Regionalnych Programów Operacyjnych) oraz Mechanizmów Finansowych (MF EOG i NMF)[33].

W podsumowaniu zmian zachodzących w finansowaniu bibliotek publicznych w Polsce należy stwierdzić, iż:

  1. Zasady i sposoby finansowania bibliotek publicznych związane są bezpośrednio z przeobrażeniami społeczno-ekonomicznymi kraju i nie odbiegają od zasad finansowania innych instytucji kultury. Do 1989 r. decydujący wpływ na kształt budżetów miało państwo, w następnych latach jego rolę przejęły samorządy, wspierane przez innych (pozabudżetowych) sponsorów.
  2. Wysokość środków przekazywanych na działalność bibliotek, wielkość i struktura budżetów jest wynikiem możliwości finansowych ich organizatorów. Na wysokość dotacji nie ma wpływu jakość i efektywność pracy, realizowanie określonego modelu działań, pełnienie przypisanych im funkcji (np. rozszerzenie zadań podstawowych w przypadku bibliotek powiatowych). Samorządy, ponosząc odpowiedzialność za kulturę, nie zostały wyposażone w odpowiednie środki finansowe, a cierpiąc na chroniczny ich niedobór, zazwyczaj traktują kulturę i jej problemy marginesowo.
  3. Pojawiła się inna, nowa forma finansowania bibliotek publicznych, która nie zapewnia im obligatoryjnego przydziału środków, ale umożliwia ich pozyskiwanie, jeśli biblioteki opracują i przedstawią konkretne programy, włączą się w realizację szerszego projektu, zdobędą grant. Starania takie wymagają od bibliotek aktywności, umiejętności opisywania instytucji i swoich działań, a także wiedzy, w jaki sposób skutecznie zachęcać sponsora do zainwestowania środków w proponowane projekty. Ich wielkość i udział w budżetach bibliotek nie stanowi jednak „wyrównującego” mechanizmu finansowania bibliotek, a środki publiczne nadal są głównym źródłem ich finansowania.

Czy dotychczasowe doświadczenia w zakresie zasad finansowania bibliotek publicznych przynoszą spodziewane efekty i spełniają oczekiwania bibliotek, nie naruszając jednocześnie zasad samorządności i autonomii ich organizatorów? Odpowiedź na to pytanie jest nadal otwarta i zapewne zależna od sytuacji politycznej i ekonomicznej Polski. Obecne zasady finansowania instytucji kultury ulegają ciągłym, nie zawsze i nie do końca przemyślanym zmianom, są przedmiotem ożywionych dyskusji. Wydawało się, że najważniejszym ich aspektem, w ostatnich kilku latach, było uznanie konieczności interwencjonizmu państwa w sferze kultury, a w tym także bibliotek publicznych. Świadczyły o tym dotacje celowe, zwiększające wyraźnie nakłady na uzupełnianie zbiorów, programy promujące rozwój czytelnictwa, w ostatnim roku pojawienie się nowego projektu „Infrastruktura bibliotek”. Przedstawiona w raporcie Finansowanie kultury i zarządzanie instytucjami kultury, przygotowanym na Kongres Kultury Polskiej 2009, koncepcja ograniczenia mecenatu i kontroli państwa w sferze kultury jest dla bibliotek publicznych kontrowersyjna, bowiem mecenat i finansowanie prywatne w tych instytucjach, jak dotąd, sprowadzało się do sponsorowania imprez przez nie organizowanych, ewentualnie ufundowanie nagród w konkursach. A jak podkreślono w raporcie, w województwach słabiej rozwiniętych oraz na terenach wiejskich, nadal domy kultury i biblioteki są podstawowym (jeśli nie jedynym) miejscem dostępu do kultury dla ich mieszkańców.

Przypisy

[1] ILCZUK, D., WIECZOREK, A. Finansowanie kultury w III Rzeczypospolitej. W: Z dziejów mecenatu kulturalnego w Polsce. Warszawa: Biblioteka Narodowa, 1999, s. 355-387.

[2] Dekret z dnia 17 kwietnia 1946 r. o bibliotekach i opiece nad zbiorami. Dz.U. 1946, Nr 26, poz. 163.

[3] Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o bibliotekach. Dz.U. 1968, Nr 12, poz. 6.

[4] Tamże, art. 10 ust. 1: Do zakładania i utrzymywania publicznych bibliotek powszechnych obowiązane są właściwe związki samorządowe.

[5] NFK będący w dyspozycji Ministra Kultury i Sztuki składał się z funduszu centralnego oraz funduszy wojewódzkich, miejskich, miejsko-gminnych i gminnych. Jego składowymi były: dochody budżetu państwa do 15% podatku od płac, dotacje z budżetu państwa na finansowanie inwestycji, 15% wpływów z funduszu przeciwalkoholowego, dobrowolne wpłaty, darowizny, zapisy osób fizycznych i prawnych oraz środki przekazywane przez fundacje.

[6] W latach 1984–1985 wskaźnik ten wyniósł ok. 20 wol./na 100 mieszkańców w skali kraju. W: Biblioteki Publiczne w Liczbach. Biblioteka Narodowa, Instytut Książki i Czytelnictwa. Warszawa: Biblioteka Narodowa, 1984-1985. ISSN 0137-2726.

[7] Ustawa z dnia 26 kwietnia 1984 r. o upowszechnianiu kultury oraz o prawach i obowiązkach pracowników upowszechniania kultury. Dz.U. 1984, Nr 26, poz. 129.

[8] HOWORKA, B. Biblioteka jako podmiot systemu administracyjno-gospodarczego państwa. Bibliotekarz 1982, nr 3, s. 61.

[9] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dz.U. 1990, Nr 16, poz. 95.

[10] Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Dz.U. 1990, Nr 34, poz. 198.

[11] CZAJKA, S. Biblioteki publiczne w służbie społeczności lokalnej. Potrzeba wymiany informacji i doświadczeń. Bibliotekarz 1991, nr 10, s. 4.

[12] Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dz.U. 1997, Nr 110, poz. 721 z późn. zm.

[13] Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. 1998, Nr 155, poz. 1044, art. 19, ust. 10.

[14] Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Dz.U. 2000, Nr 12, poz. 136. Wprowadziła ona zmiany w ustawie o prowadzeniu działalności kulturalnej, co pozwoliło finansować placówki kultury, w tym biblioteki, na odmiennych zasadach niż jest to wymagane w przypadku zakładów budżetowych.

[15] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 1998, Nr 91, poz. 577). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998, Nr 91 poz. 578). Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 1998, Nr 106, poz. 668).

[16] Sytuację organizacyjną i finansową tworzących się bibliotek powiatowych omówiono w materiale: BUDYŃSKA, B., JEZIERSKA, M. Biblioteki powiatowe w sześć lat po reformie. W: Sieć bibliotek publicznych wobec potrzeb społeczeństwa informacyjnego. Warszawa: Wydawnictwo Stowarzyszenia Bibliotekarzy Polskich, 2006, s. 114–134.

[17] Od 1 stycznia 2005 r. odsetek ten został określony na poziomie 8,42%. W: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 o dochodach samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000. Dz.U. 1998, Nr 150, poz. 983.

[18] Kolejne zmiany to wejście w 2005 r. w życie zmian w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz w ustawie o finansach publicznych.

[19] Zadania samorządów, także w zakresie kultury, określone zostały w ustawach samorządowych (o samorządzie terytorialnym, powiatowym, województwa), a także tzw. ustawach kompetencyjnych.

[20] W latach 1991-2007 wynosiły odpowiednio: 1,01%, 0,81%, 0,76%, 0,75%, 0,77%, 0,76%, 0,82%, 0,82%, 0,45%, 0,42%, 0,54%, 0,44%, 0,47%, 0,54%, 0,50%, 0,50%, 0,52%.

[21] Kultura w latach 1994-1996. Warszawa: GUS, 1997; Kultura 1997. Warszawa: GUS, 1998; Kultura 1998. Warszawa: GUS, 1999; Kultura w 1999 r. Warszawa: GUS, 2000; Kultura w 2000 r. Warszawa: GUS, 2001; Kultura w 2001 r. Warszawa: GUS, 2002; Kultura w 2002 r. Warszawa: GUS, 2003; Kultura w 2003 r. Warszawa: GUS, 2004; Kultura w 2004 r. Warszawa: GUS, 2005; Kultura w 2005 r. Warszawa: GUS, 2006; Kultura w 2006 r. Warszawa: GUS, 2007; Kultura w 2007 r. Warszawa: GUS, 2008.

[22] BILIŃSKI, L. Organizacja i finansowanie instytucji kultury – projektowane zmiany. W: Kultura – informacja – biblioteki. Forum Czytelnicze IX. Kielce 26–29 maja 2002 r. Warszawa: Polskie Towarzystwo Czytelnicze, Wojewódzka Biblioteka Publiczna w Kielcach, 2003.

[23] Kultura w 2007 r. Warszawa: GUS, 2008, s. 48–50.

[24] Dane te obejmują nie tyko biblioteki publiczne.

[25] W 2007 r. z budżetów samorządowych najwięcej wydano na działalność domów i ośrodków kultury, świetlic i klubów – 26,4%.

[26] Najwięcej w 2007 r. przeznaczano na muzea – 23,9% (a łącznie z kwotą na różne formy związane z ochroną i konserwacją zabytków – 46,5%).

[27] Regulowało tę kwestię Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 maja 2000 r. w sprawie określenia zakresu zadań w dziedzinie kultury objętych mecenatem państwa oraz szczegółowych zasad i trybu udzielania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji na te zadania i dotacji celowych na dofinansowanie bieżących zadań własnych, związanych z prowadzeniem instytucji kultury, przejętych w dniu 1 stycznia 1999 r. (Dz.U. 2000, Nr 40, poz. 463) oraz rozporządzenia w latach następnych.

[28] Obecnie rozważa się rezygnację z tego źródła finansowania.

[29] Od 2009 r. „Literatura i czytelnictwo” Priorytet 2. Zakup nowości wydawniczych dla bibliotek.

[30] W 2004 r. ogółem 6,6 wol./na 100 mieszkańców (w mieście 6,8 wol., na wsi 6,3 wol.), w 2005 ogółem 9,0 wol./na 100 mieszkańców (w mieście 8,98 wol., na wsi 9,05 wol.), w 2006 r. ogółem 9,2 wol. na 100 mieszkańców (w miastach – 9,1, na wsi – 9,3), w 2007 r. ogółem do 9,5 (w miastach – 9,4, na wsi – 9,6).

[31] Na podstawie sprawozdań bibliotek wojewódzkich.

[32] Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach. Dz.U. 1997, Nr 85, poz. 539 z późn. zm.

[33] Na stronie internetowej MKiDN zamieszczono informację pt. „Możliwości finansowania kultury z funduszy europejskich w latach 2007–2013”, która prezentuje kompleksowe zestawienie funduszy europejskich, w ramach których można uzyskać środki na realizację projektów z obszaru kultury.

 Początek strony



Finansowanie bibliotek publicznych / Małgorzata Jezierska // W: Biuletyn EBIB [Dokument elektroniczny] / red. naczelny Bożena Bednarek-Michalska - Nr 8/2009 (108) listopad. - Czasopismo elektroniczne. - [Warszawa] : Stowarzyszenie Bibliotekarzy Polskich KWE, 2010. - Tryb dostępu: http://www.ebib.info/2010/108/a.php?jezierska. - Tyt. z pierwszego ekranu. - ISSN 1507-7187