ebib 
Nr 8/2000 (17), Prawo w bibliotekach. Artykuł
 poprzedni artykuł następny artykuł   

 


Andrzej Beński

Teresa E. Szymorowska

Sytuacja prawna bibliotek publicznych po reformie administracyjnej kraju




Przywracanie samorządu terytorialnego w Polsce odbywało się etapami. Jako pierwszy został przywrócony samorząd gminny. W dniu 8 marca 1990 roku uchwalono ustawę o samorządzie gminnym ( poprzednio terytorialnym )[1], która po kilkudziesięciu latach przerwy wprowadziła instytucje samorządowe. Na dalszy etap reformy trzeba było poczekać kilka lat. Dopiero rok 1998 przyniósł uchwalenie dalszych ustaw samorządowych. Były to: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym[2] oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa.[3] Dokonano również reformy administracji rządowej w województwie, ponieważ uchwalono ustawę z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie.[4] Oprócz wskazanych powyżej aktów prawnych uchwalono również szereg innych, zarówno o randze ustawowej, jak i niższego rzędu, a także dokonano stosownych zmian w Konstytucji. Wszystkie te procedury spowodowały, że został przywrócony trójstopniowy podział terytorialny kraju, a także zmniejszyła się liczba województw z 49 do 16.

Przedstawiona powyżej istota reformy administracyjnej państwa, która polegała przede wszystkim na wprowadzeniu samorządu na wszystkich szczeblach podziału administracyjnego, tj. gminy, powiatu i województwa, wskazuje tło legislacyjne, na którym usytuowana jest pozycja prawna sieci bibliotek publicznych. Do podstawowych aktów prawnych regulujących ich funkcjonowanie należą: ustawa z dnia 27 czerwca 1997 roku o bibliotekach[5] oraz ustawa z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej[6] wraz z aktami wykonawczymi.

    Do czasu wprowadzenia reformy administracyjnej organizatorami bibliotek byli:
  1. naczelne i centralne organy administracji rządowej;
  2. wojewodowie;
  3. gminy lub związki komunalne.[7]

Do sieci bibliotek publicznych należały zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach Biblioteka Narodowa oraz wojewódzkie i gminne ( komunalne ) biblioteki publiczne. Organizatorem wojewódzkich bibliotek publicznych był wojewoda, zaś bibliotek niższego szczebla gmina lub związek komunalny.[8]W każdym województwie i w każdej gminie musiała być co najmniej jedna biblioteka publiczna wraz z odpowiednią liczbą filii, oddziałów i punktów bibliotecznych.

Źródłem finansowania działalności biblioteki był - w zależności od podmiotu będącego jej organizatorem - budżet centralny, bądź też budżet samorządu lokalnego. 49 wojewódzkich bibliotek publicznych poza standardową działalnością biblioteczną, miało obowiązek opracowywania i publikowania bibliografii regionalnych, a także sprawowania nadzoru merytorycznego nad bibliotekami niższego szczebla w zakresie realizowania przez nie zadań statutowych.

Reforma administracyjna, która zmieniła diametralnie sytuację bibliotek wchodzących w skład ogólnokrajowej sieci bibliotek publicznych, wprowadziła również nowy szczebel organizacyjny bibliotekarstwa publicznego, jakim jest biblioteka powiatowa.

Nastąpiło radykalne zmniejszenie liczby wojewódzkich bibliotek publicznych z 49 do 18 - w dwóch województwach, tj. kujawsko - pomorskim oraz lubuskim funkcjonują po dwie biblioteki wojewódzkie. Pozostałe 31 biblioteki wojewódzkie stały się bibliotekami gmin, na terenie których mają swoją siedzibę.

Zmiany administracyjne kraju po 1 stycznia 1999 roku, przekazały zadania z zakresu edukacji publicznej oraz kultury - w tym organizację i prowadzenie co najmniej jednej biblioteki wojewódzkiej - samorządom województw[9], co wymusiło na samorządach województw finansowanie również bibliotek wojewódzkich. Tym samym z obowiązku tego zwolniony został budżet centralny. Równocześnie katalog zadań ustawowych wojewódzkich bibliotek publicznych został w stosunku do stanu prawnego sprzed reformy poszerzony o nadzór merytoryczny nad tworzonymi bibliotekami powiatowymi[10] i nie można przy tym zapominać, o praktycznym aspekcie zmniejszenia liczby bibliotek szczebla wojewódzkiego z 49 do 18.
Tych kilkanaście bibliotek wojewódzkich musiało objąć swoim zasięgiem terytorium całego kraju, a więc teoretycznie koordynować działalność sieci ok. 9000 placówek bibliotecznych. Naturalną jest rzeczą, że nowe biblioteki wojewódzkie nie zostały zwolnione z obowiązku tworzenia bibliografii regionalnych, tym razem o zupełnie innym zasięgu i zakresie.
Okazało się, że jest to zagadnienie wyjątkowo skomplikowane ze względu na posiadane już warsztaty bibliograficzne i brak porozumień z bibliotekami powiatowymi i gminnymi, funkcjonującymi na terenie jednego województwa. Tylko dwie z bibliotek wojewódzkich zawarły porozumienie w powyższej sprawie - są to biblioteki w Toruniu i Bydgoszczy. Oczywiście, zwiększonemu zakresowi działań nie towarzyszyło i nie towarzyszy zwiększenie środków finansowych.

Biblioteki, które utraciły status wojewódzki, stały się bibliotekami gminnymi ( w miastach będących siedzibą władz gmin ), lub na ich bazie utworzono biblioteki powiatowe. Art. 19 ust. 3 ustawy o bibliotekach pozwala bowiem na wykonywanie zadań biblioteki powiatowej przez wojewódzką lub gminną bibliotekę publiczną działającą i mającą swoją siedzibę na obszarze powiatu. Ponadto zgodnie z art. 20a tejże ustawy , biblioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego, może wykonywać zadania biblioteki powiatowej na podstawie porozumienia zarządu powiatu z zarządem gminy.
Przekazanie jednak utrzymywania tych bibliotek samorządom gminnym lub powiatowym spowodowało drastyczne zmniejszenie środków na utrzymanie instytucji oraz na zakup materiałów bibliotecznych - książek i czasopism. Skutkiem tego jest już widoczne obniżenie merytorycznego poziomu obsługi użytkowników.

Zgodnie z zamierzeniami ustawodawcy, biblioteki powiatowe miały się stać ogniwem pośrednim między bibliotekami wojewódzkimi a gminnymi, ustawodawca wprowadził bowiem obowiązek zorganizowania i prowadzenia przez powiat co najmniej jednej biblioteki publicznej.[11] Konsekwencją tych zamierzeń stał się następujący katalog zadań bibliotek powiatowych:
- gromadzenie, opracowywanie i udostępnianie materiałów bibliotecznych, służących obsłudze potrzeb informacyjnych, edukacyjnych i samokształceniowych, zwłaszcza dotyczących wiedzy o własnym regionie oraz dokumentujących jego dorobek kulturalny, naukowy i gospodarczy;
- pełnienie funkcji ośrodka informacji biblioteczno - bibliograficznej, organizowanie obiegu wypożyczeń międzybibliotecznych, opracowywanie i publikowanie bibliografii regionalnych, a także innych materiałów informacyjnych o charakterze regionalnym;
- udzielanie bibliotekom pomocy instrukcyjno - metodycznej i szkoleniowej;
- sprawowanie nadzoru merytorycznego w zakresie realizacji przez gminne biblioteki publiczne ich zadań;
- współdziałanie z wojewódzką biblioteką publiczną.[12]
Zamierzenia te nie zostały jednak jak dotąd w pełni zrealizowane, ponieważ sieć powiatowych bibliotek publicznych tworzy się bardzo wolno i przy ogromnych trudnościach. Prowadzący od początku roku 1999 systematyczny monitoring rozwoju bibliotek powiatowych, Zarząd Główny Stowarzyszenia Bibliotekarz Polskich przedstawił raport, z którego wynika, że na terenie ponad 360 powiatów powstało ( na dzień 17. 02. 2000 roku) zaledwie 98 bibliotek powiatowych. Należy podkreślić, że z tych 98 bibliotek powiatowych żadna nie jest instytucją nowopowstałą. Ich utworzenie nastąpiło bowiem poprzez powierzenie zadań biblioteki powiatowej bibliotekom gminnym (miejskim). Niestety, ustawa nie określa terminu, do którego powiaty muszą wywiązać się z obowiązku powołania bibliotek powiatowych, co z pewnością obok innych przyczyn wpływa na opóźnienia w ich powstawaniu. Sondaż wykazał też, że istotnym czynnikiem hamującym ten proces jest brak środków finansowych, a co więcej, w wielu byłych bibliotekach wojewódzkich miały już miejsce zwolnienia wysoko wykwalifikowanych pracowników.[13]
Oczywiście nieistniejące biblioteki nie mogą realizować swoich zadań. Powoduje to, że nie istnieje właściwa opieka merytoryczna nad bibliotekami gminnymi, występują ogromne kłopoty z opracowaniem bibliografii regionalnych. Luki tej nie są w stanie zapełnić wojewódzkie biblioteki publiczne.
Ta patologiczna sytuacja wyzwoliła w województwie kujawsko - pomorskim cenną inicjatywę zmierzającą do wzmocnienia statusu biblioteki powiatowej. W dniu 14 kwietnia 2000 roku, dyrektorzy pięciu już istniejących bibliotek powiatowych utworzyli - na razie w sposób nieformalny - "Ligę Powiatową", która w założeniu ma się stać forum wymiany doświadczeń i dyskusji oraz prowadzić lobbing na rzecz bibliotek szczebla powiatowego.

Wydawało się, że reforma swoimi skutkami najmniej dotknie gminne biblioteki publiczne, ponieważ trwale wpisały się one w pejzaż życia społeczno - kulturalnego gminnych społeczności lokalnych. Niestety okazało się, że pomimo, iż istnieją od wielu lat, są wyjątkowo mało odporne na przekształcenia polegające na utracie przez nie samodzielności i włączaniu ich w struktury szkół, domów kultury lub innych jednostek organizacyjnych. Zjawisko to miało być jednym ze sposobów na poprawę sytuacji ekonomicznej gmin. Nie wzięto jednak pod uwagę, że połączenia takie nie sprzyjają prawidłowemu wykonywaniu zadań przez biblioteki, a zatem są to działania przynoszące szkodę społeczeństwu. Nie wzięto również pod uwagę prawnych aspektów tych zmian. Przekształcenia organizacyjne biblioteki publicznej nie mogą bowiem doprowadzić do utraty przez nią samodzielności prawnej jako instytucji kultury.[14] Na sytuację bibliotek gminnych negatywnie wpływa również fakt, że mimo ustawowego obowiązku, zbyt wolno powstają biblioteki powiatowe. Powstała w ten sposób pustka może doprowadzić do trwałego zerwania więzi między bibliotekami różnych szczebli i zniweczyć wysiłek włożony w budowę jednolitej sieci polskich bibliotek publicznych.

Kwestią, która nie wiąże się w sposób bezpośredni z omawianymi zagadnieniami wpływu reformy administracyjnej na biblioteki, ale która ze względu na swoją wagę nie może nie zostać poruszona, jest zmiana zasad gospodarki finansowej instytucji kultury obowiązująca od 1 stycznia 2000 roku. Zgodnie z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, muzea, biblioteki, domy kultury, galerie sztuki ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.[15]
Dotychczas, z punktu widzenia zasad gospodarki finansowej, instytucje kultury dzielono na tzw. instytucje artystyczne ( teatry, opery, operetki, filharmonie, estrady ) i instytucje upowszechniania kultury ( m. in.: muzea, biblioteki, domy kultury ), które prowadziły gospodarkę finansową na zasadach przewidzianych dla zakładów budżetowych. Obecnie art. 29 ust. 2, pkt. a ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej[16] zmienił brzmienie art. 32 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w ten sposób, że został skreślony zapis o prowadzeniu gospodarki finansowej na zasadach określonych dla zakładów budżetowych, a zatem rozciągnięto zasady gospodarki finansowej instytucji artystycznych na wszystkie instytucje kultury.[17] Jedną z konsekwencji tej nowelizacji była zmiana rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie zasad wynagradzania pracowników kultury, a więc i bibliotekarzy. Obecnie obowiązujący przepis prawny nie wyodrębnia już w budżecie instytucji kwot na podwyżki i tzw. "trzynastki". Ponadto nowelizacja ta powoduje, że biblioteki powinny opracować własne regulaminy wynagradzania lub zakładowe układy zbiorowe, co nie jest szczególnie łatwe dla bibliotek gminnych ani ze względów merytorycznych, ani faktycznych.[18]
Bardzo realną konsekwencją tej właśnie zmiany będzie prawdopodobnie utrata przez pracowników bibliotek publicznych "trzynastki", a zatem realny spadek dochodów, ponieważ żadna z bibliotek nie jest w stanie wygenerować środków pozwalających na jej wypłatę za rok 2000.

Dotychczasowe doświadczenia bibliotek po wprowadzeniu reformy administracyjnej państwa nie napawają optymizmem. Ogromne trudności finansowe i organizacyjne samorządów lokalnych, brak de facto sieci bibliotek powiatowych, spychanie przez władze spraw dotyczących bibliotek, a więc edukacji i upowszechniania kultury na zbyt odległe miejsce w hierarchii ważności, może spowodować utratę spójności funkcjonowania systemu bibliotek publicznych w Polsce.

Założeniem reformy państwa było usprawnienie jego funkcjonowania, należy żywić nadzieję, że zmiany legislacyjne dotyczące bibliotekarstwa publicznego okażą się w dłuższej perspektywie korzystne.



Przypisy

[1] t.j. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późniejszymi zmianami.

[2] Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późniejszymi zmianami.

[3] Dz. U. Nr 91, poz. 576 z późniejszymi zmianami.

[4] Dz. U. Nr 91, poz. 577 z późniejszymi zmianami.

[5] Dz. U. nr 85, poz. 539 z późniejszymi zmianami.

[6] t.j. Dz. U. Nr 110 z 1997 r., poz. 721 z późniejszymi zmianami.

[7] art. 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 z późniejszymi zmianami).

[8] art. 20 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 z późniejszymi zmianami).

[9] art. 14 ust. 1 pkt. 1, 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 91, poz. 576 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 z późniejszymi zmianami).

[10] art. 20 ust. 1, pkt. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 z późniejszymi zmianami).

[11] art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 z późniejszymi zmianami).

[12] art. 20a w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. nr 85, poz. 539 z późniejszymi zmianami).

[13] zob. Majcher A.: Biblioteki powiatowe `1999/2000, "Poradnik Bibliotekarza" nr 4/2000, s. 14-15

[14] zob. szerzej Tyws A.: Biblioteki publiczne w granicach prawa, "Bibliotekarz" 2000 nr 7-8/2000, s. 8-11.

[15] art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

[16] Dz.U. Nr 12, poz. 136.

[17] zob. szerzej Zmiany zasad gospodarki finansowej instytucji kultury od 1 stycznia 2000 r., "Bibliotekarz" 2000 nr 1/2000, s. 18-19.

[18] zob. szerzej Biliński L.: Nowe regulacje prawne w sprawie wynagradzania pracowników bibliotek, "Bibliotekarz" 2000 nr 7-8,/2000 s. 54.


Pierwotny adres: www.oss.wroc.pl/biuletyn/ebib17/art2.html
Adres w archiwum: ebib.oss.wroc.pl/arc/e017-03.html

 Początek strony



Sytuacja prawna bibliotek publicznych po reformie administracyjnej kraju / Andrzej Beński, Teresa E. Szymorowska// W: Biuletyn EBIB [Dokument elektroniczny] / red. Aleksander Radwański - Nr 8/2000 (17) listopad. - Czasopismo elektroniczne. - [Wrocław] : Zakład Narodowy im. Ossolińskich, 2000. - Tryb dostępu: http://www.ebib.pl/2000/17/benski_szymorowska.php. - Tyt. z pierwszego ekranu. - ISSN 1507-7187